Band III - 2. Überlegungen zum gesetzlichen Auftrag an den Rat

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III - 2. Überlegungen zum gesetzlichen Auftrag an den Rat

12. Der Gesetzgeber hat durch das GKV-Reformgesetz vom 22. Dezember 1999 den Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen verpflichtet, alle zwei Jahre, erstmals zum April 2001, dem Bundesministerium für Gesundheit und den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes ein Gutachten vorzulegen und darin "im Hinblick auf eine bedarfsgerechte Versorgung Bereiche mit Über-, Unter- und Fehlversorgungen und Möglichkeiten zur Ausschöpfung von Wirtschaftlichkeitsreserven aufzuzeigen und zu bewerten" (§ 142 Abs. 2 SGB V). 

13. Die Erteilung dieses Auftrags an den Rat ist auch vor dem Hintergrund der ursprünglich im GKV-Reformgesetz 2000 geplanten Einführung eines Globalbudgets zu sehen. Die Analysen des Rates sollten Aussagen darüber liefern, ob die dem Gesundheitswesen insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel und die Anbindung der Steigerung dieser Mittel an die für die Kasseneinnahmen maßgebliche Lohn- und Gehaltssumme für eine qualitativ hochwertige Versorgung ausreichen bzw. ob und ggf. in welcher Höhe Wirtschaftlichkeitsreserven existieren. Das Globalbudget wurde schließlich nicht eingeführt, sondern die zum Teil existierenden sektoralen Budgets beibehalten. Die Beschränkung der intersektoralen Finanzströme und die so zementierte Fehlallokation in den einzelnen Versorgungsbereichen machen den Auftrag an den Rat für eine sektorübergreifende Betrachtung der Patientenversorgung jedoch keineswegs überflüssig. So bewirken Budgets - unabhängig davon ob global oder sektoral - nicht nur eine Begrenzung möglicher medizinischer oder ökonomischer Überversorgung, sondern sind auch potentielle Ursache von verdeckter oder offener Rationierung und damit ggf. Unter- und/oder Fehlversorgung in den einzelnen Sektoren. Darüber hinaus zeigten internationale Studien - so die Berichte des Institutes of Medicine (IOM) zur Qualität des amerikanischen Gesundheitswesens - sowie z. B. die im Rahmen eines Modellprogramms des BMG durchgeführte NIDEP-Studie, dass Fehlversorgung oder ebenso  Über- und Unterversorgung auch unabhängig von spezifischen Budgetierungen auftreten, ferner dass Über-, Unter- und Fehlversorgung bisher wissenschaftlich nicht hinreichend beschrieben und politisch nicht ausreichend rezipiert wurden. 

14. Der neue gesetzliche Auftrag erreichte den Rat in einer Zeit, als er sich intensiv mit Fragen der Leistungssteuerung und Qualitätssicherung im Gesundheitswesen befasste, die Gegenstand des im Mai 1999 erteilten Auftrags der Bundesministerin für Gesundheit waren (siehe Anhang 1 der Bände I und II des Gutachtens 2000/2001). Die in diesem Zusammenhang vorbereiteten Textteile wurden in die im Frühjahr 2001 übergebenen beiden Bände integriert. Sie stellen somit einen theoretischen Rahmen des Gutachtens gemäß § 142 Abs. 2 SGB V dar, der sich mit generellen Defiziten und Qualitätsmängeln im deutschen Gesundheitswesen beschäftigt. Die konkrete, bewertende Analyse der Versorgung in Deutschland bei verschiedenen ausgewählten Krankheitsbildern ist Gegenstand des nun vorliegenden Bandes.

15. Bei der Umsetzung des Auftrags zur Ermittlung von Bereichen der Über-, Unter- und Fehlversorgung sah sich der Rat u. a. vor die Schwierigkeiten gestellt, dass die im Gesetzestext genannten Begriffe "bedarfsgerechte Versorgung", "Überversorgung", "Unterversorgung" und "Fehlversorgung" keine juristisch definierten Begriffe sind. Auch internationale Organisationen wie die WHO verfügen nicht über 'offizielle' Definitionen. Der Rat musste deshalb zuerst unter Einbeziehung der aktuellen wissenschaftlichen Diskussion und zugleich im Kontext des Sozialgesetzbuches eine begriffliche Klärung der eigentlichen Analyse voranstellen (vgl. Kapitel 3).

16. Der Rat hat sich im Frühjahr 2000 entschlossen, eine Befragung unter Organisationen durchzuführen, die sich mit der gesundheitlichen Versorgung von Patienten, Versicherten und Bürgern in Deutschland befassen (vgl. Kapitel 4), und diese Daten mit eigenen vertiefenden Analysen des Versorgungsgeschehens zu verknüpfen. Die in der Befragung dokumentierte Sichtweise von Akteuren und Betroffenen ist aus der Sicht des Rates eine wertvolle Diskussionsgrundlage. Die Befragung war so angelegt, dass neben Daten und Einschätzungen der Leistungsanbieter und Krankenkassen sowie Studien und Wertungen der wissenschaftlichen Fachgesellschaften auch empirisch nachvollziehbare Erfahrungsberichte von Betroffenen-Organisationen - im Sinne der in Band I, Kapitel 3 des Gutachtens 2000/2001 vom Rat aufgestellten Forderung nach mehr Patientenorientierung - Eingang finden konnten. Einseitigkeit der Bewertung der Gesundheitsversorgung sollte so vermieden werden.

17. Präzisierte und vor allem quantitative Angaben zu Wirtschaftlichkeitsreserven können aus der jetzt vorgelegten Darstellung der Versorgungssituation nur bedingt abgeleitet werden. Die Aussagen und Empfehlungen des Rates beschränken sich überwiegend auf die Darstellung und die Bewertung qualitativ beschriebener Problemhaushalte. Diese stellen aber wichtige Konkretisierungen und Präzisierungen der in den beiden ersten Gutachtenbänden I und II thematisierten Defizite in Qualität und Patientenorientierung in der deutschen Gesundheitsversorgung dar.


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